9月25日，由南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院承辦的“工信智庫聯(lián)盟2020年年會暨‘十四五’制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展論壇”在南京舉行。論壇旨在貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，促進(jìn)各界專家學(xué)者對我國從“十三五”到“十四五”銜接過渡的關(guān)鍵時期所面臨的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級問題進(jìn)行深入交流，為推進(jìn)我國從制造大國向制造強(qiáng)國邁進(jìn)建言獻(xiàn)策。為進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)術(shù)交流，我們將現(xiàn)場演講內(nèi)容整理后分期推送，以饗讀者。本期推送中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所賀俊研究員的演講內(nèi)容。01.“十四五”中國制造業(yè)面臨的宏觀環(huán)境
“十四五”期間或者未來更長時間，將是中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。當(dāng)前，中國制造業(yè)發(fā)展仍面臨較多問題。首先是國際環(huán)境的改變，中國面臨著多邊規(guī)則調(diào)整。在最近的布拉格會議上蓬佩奧呼吁各國加入到美國發(fā)起的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃之中，該計劃的本質(zhì)在于把中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的頭部企業(yè)隔離在美國和其他國家的市場之外，此前的TikTok、華為等事件即是例證。會議上，蓬佩奧再次強(qiáng)調(diào)希望歐洲各國都能加入到清潔互聯(lián)網(wǎng)的戰(zhàn)略中來，由此而知未來中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)在國際上發(fā)展的環(huán)境可能會越來越惡劣。第二個問題在于技術(shù)變革，每次技術(shù)革命都會有技術(shù)范式或者產(chǎn)業(yè)政策的大革命。第三個問題在于中國發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換。盡管歐洲現(xiàn)在倡導(dǎo)“制造業(yè)本地化”，但由于制造業(yè)高昂的成本，對于絕大多數(shù)的歐美國家而言，除了一些勞動成本彈性比較低的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)外，其他產(chǎn)業(yè)本地化的可能性并不是很大。當(dāng)前中國制造業(yè)在全球占比30%，個人認(rèn)為在“十四五”期間很可能會出現(xiàn)中國制造業(yè)占全球制造業(yè)比重的峰值。由此，在“十四五”期間中國制造業(yè)面臨的挑戰(zhàn)是制造業(yè)的周邊化生產(chǎn)。本次疫情以后，歐美等國家對于產(chǎn)業(yè)鏈安全的重視達(dá)到了新高度，未來美國的生產(chǎn)制造向拉美的轉(zhuǎn)移、同時歐洲的生產(chǎn)制造向東歐地區(qū)的轉(zhuǎn)移將成趨勢。這種周邊化的生產(chǎn)可能會比本地化生產(chǎn)對中國制造業(yè)造成更大的挑戰(zhàn)。
02.“十四五”中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整
為了應(yīng)對國際競爭環(huán)境的變化和多邊規(guī)則的調(diào)整、技術(shù)變革以及中國自身發(fā)展階段的變化，“十四五”期間的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整和創(chuàng)新。從研究的角度看，產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整最大的阻力并不在于產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該如何調(diào)整，它而在于“政策慣性”。從宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上看，過去中國經(jīng)濟(jì)增長取得了非常好的績效，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“經(jīng)濟(jì)增長的中國奇跡”。這一奇跡從歷史角度來看是一件好事，但往往它也會成為改革和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的阻力。原因在于以前產(chǎn)業(yè)政策的效果很好，經(jīng)濟(jì)增長快速，這就使得地方或者管理部門調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的意愿不強(qiáng)。所以，一方面無論從外部環(huán)境還是內(nèi)部的條件來看，未來的產(chǎn)業(yè)政策都需要進(jìn)行大的調(diào)整，另一方面就目前來看，產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的動力不足或者說產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的阻礙十分明顯。“十二五”以及此前中國制造業(yè)發(fā)展的核心關(guān)鍵詞是增長，“十三五”期間注重的是高質(zhì)量，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，高質(zhì)量的核心即效率，我認(rèn)為“十四五”期間制造業(yè)規(guī)劃的關(guān)鍵詞應(yīng)該是“強(qiáng)”。需要注意的是，“強(qiáng)”應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在中國制造業(yè)為全人類的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革貢獻(xiàn)的獨(dú)特力量上。這是基于以下兩方面的原因。第一，從國際規(guī)則的角度上看，“中國制造業(yè)應(yīng)該為全世界貢獻(xiàn)獨(dú)特力量”的提法避免了很多沖突性的含義。中國制造2025之所以受到部分歐美國家的曲解，一個原因是其中有諸多對標(biāo)的指標(biāo)和提法。第二，從經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的工業(yè)發(fā)展史的角度上看，強(qiáng)調(diào)中國制造業(yè)應(yīng)該為全人類做出獨(dú)特貢獻(xiàn)在情理之中。縱觀人類制造業(yè)的發(fā)展史，每個國家、地區(qū)以及城市實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超之后，并不會完全重復(fù)前面國家（地區(qū)或城市）的道路，而是形成了一種新的能力。例如19世紀(jì)德國制造業(yè)的趕超，德國不僅貢獻(xiàn)了大化工的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，還為全人類貢獻(xiàn)了一種新的制度——企業(yè)辦研發(fā)中心。20世紀(jì)初期，美國制造業(yè)開始崛起，最終貢獻(xiàn)了現(xiàn)代公司制度。20世紀(jì)70年代，日本制造業(yè)崛起同時貢獻(xiàn)了經(jīng)濟(jì)制造和合作型供應(yīng)鏈。由此，每個制造業(yè)強(qiáng)國的崛起都形成了一種新的技術(shù)范式和新的經(jīng)濟(jì)范式，因而 “十四五”期間或者未來更長時期，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)中國制造業(yè)為全人類的科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)自己獨(dú)特的力量。
圖 1 基于產(chǎn)品架構(gòu)的全球制造業(yè)分工格局 從產(chǎn)品架構(gòu)和產(chǎn)品復(fù)雜性兩個維度來看，各個國家制造業(yè)的能力大不相同（具體見圖1）。比如德國和美國更擅長做高復(fù)雜度的產(chǎn)品，而日本更擅長做一體化架構(gòu)的產(chǎn)品，而中國從整體上看，更擅長于模塊化的簡單產(chǎn)品。盡管當(dāng)前世界500強(qiáng)企業(yè)中，中國的企業(yè)數(shù)量最多，然而《財富》500強(qiáng)是按照銷售收入排名的，準(zhǔn)確來講是世界500大而非世界500強(qiáng)。因此，從能力上看，中國現(xiàn)有的真正形成獨(dú)特能力的企業(yè)依然較少，包括BAT在內(nèi)的也主要在國內(nèi)市場布局，真正走出去只有華為、中興這類企業(yè)。 那么針對當(dāng)前中國制造業(yè)的現(xiàn)狀，我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何調(diào)整呢？未來制造業(yè)發(fā)展方向應(yīng)為如何呢？過去中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的總體思路總體是對標(biāo)，即根據(jù)前期揭示的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)律來指導(dǎo)中國未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，然而當(dāng)前中國的制造業(yè)已經(jīng)成長為全球最為完備的工業(yè)體系，對標(biāo)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已不能解決問題。這時，美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路對我們有一定的啟發(fā)意義。在美國的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略和些研究中，很少提及“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”一詞，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在英文中更多指的是市場結(jié)構(gòu)、壟斷競爭這類概念，而不是產(chǎn)業(yè)比例關(guān)系的概念。但是美國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)領(lǐng)先的原因在于美國的政策并不強(qiáng)調(diào)將來應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，而是強(qiáng)調(diào)要做好通用目的技術(shù)。在美國看來，新材料、ICT產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是典型的通用目的技術(shù)產(chǎn)業(yè)。中美兩國的思路差異就好比中國和美國都要建兩個漂亮的花園。美國人認(rèn)為這個花園里面將來長什么花、什么草是預(yù)測不到的，所以應(yīng)該把土壤培育好，從而讓土壤自然生長。但中國的思路總在想這次種了這個花，下次再種什么花。中國的這種戰(zhàn)略在產(chǎn)業(yè)很不完備和資本高度稀缺時是有效的，但是當(dāng)產(chǎn)業(yè)高度完備且資本不再稀缺時，這種思路變得無效。因此，未來的思路不應(yīng)該是去選擇產(chǎn)業(yè)，而是應(yīng)該把通用目的的技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展好，讓它自然技術(shù)組合、產(chǎn)業(yè)融合，去生長新的產(chǎn)業(yè)。 此外，在產(chǎn)業(yè)政策層面也有值得注意的要點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該包括結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策（即以往用的較多的補(bǔ)貼類產(chǎn)業(yè)政策）、功能性產(chǎn)業(yè)政策、還有競爭政策、制造業(yè)創(chuàng)新體系以及產(chǎn)業(yè)管理體系，而在中美戰(zhàn)略博弈下，產(chǎn)業(yè)管理體系變成了越來越重要的問題。具體來看，中美之間的戰(zhàn)略博弈的本質(zhì)是兩個政策體系或者產(chǎn)業(yè)管理體系之間的競爭，從我們的產(chǎn)業(yè)管理體系來說，問題之一在于所有部門都是負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)趕超的，當(dāng)所有部門都要趕超的時候會出現(xiàn)問題。以集成電路產(chǎn)業(yè)為例，其問題在于要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)每個環(huán)節(jié)的趕超，而當(dāng)所有部門、環(huán)節(jié)、產(chǎn)品都要趕超的時候，會產(chǎn)生一個問題——如何繼續(xù)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新體系。如果不能做戰(zhàn)略上的平衡和取舍，將會加劇中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新體系中被邊緣化的風(fēng)險。因此，我呼吁應(yīng)該建立一個在產(chǎn)業(yè)政策體系之上的產(chǎn)業(yè)鏈安全管理體系作為戰(zhàn)略性部署的機(jī)構(gòu)。 同時，一個有效的產(chǎn)業(yè)政策框架應(yīng)該兼顧政策激勵和政府能力兩方面。過去經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)業(yè)政策的分析往往更強(qiáng)調(diào)上層激勵，但近幾年來則更強(qiáng)調(diào)政府能力，也即政府本身的能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我們制定產(chǎn)業(yè)政策的能力還存在非常顯著的問題。例如在競爭政策、公平競爭審查等關(guān)鍵部門，卻常常只有兩三個人在負(fù)責(zé)，而在美國的產(chǎn)業(yè)鏈安全管理中，則可能幾十人、上百人在管理一個部門。另外還要注重解決能力和激勵相匹配。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為自由市場和自由企業(yè)是最有效的，然而中國高鐵是政府強(qiáng)力干預(yù)的產(chǎn)業(yè)，上下游幾乎全是國有企業(yè)，但中國高鐵仍然取得了成功。究其原因，和鐵道部很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)管理能力密不可分，鐵道部不僅是產(chǎn)業(yè)管理部門，同時還是一個用戶，一個創(chuàng)新主體，它本身的能力較強(qiáng)同時還可以制定出相對有效的政策。
那么政府的產(chǎn)業(yè)政策到底應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用呢?首先，未來政府應(yīng)該把著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新系統(tǒng)的建設(shè)和制造業(yè)創(chuàng)新體系的建設(shè)兩個方面。當(dāng)前政府就制造業(yè)到底應(yīng)該建什么樣的創(chuàng)新體系這一問題還存在誤區(qū)。其次，政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)注重協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)即某個產(chǎn)業(yè)向同一方向發(fā)展，達(dá)成均衡。一個典型的政府協(xié)調(diào)的例子是日本上世紀(jì)八十年代末到九十年代初的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。和當(dāng)前的中國一樣，任何一個國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展都會導(dǎo)致勞動成本上升，而勞動成本上升以后制造業(yè)會外流。于是日本政府在和企業(yè)界經(jīng)過溝通以后提出了母工廠戰(zhàn)略，即把生產(chǎn)高附加值的、進(jìn)行承擔(dān)工藝創(chuàng)新職能的工廠留在日本本土，把生產(chǎn)低附加值的以及僅僅承擔(dān)技術(shù)承接功能的工廠轉(zhuǎn)移到國外去。另外值得注意的是，應(yīng)當(dāng)是留什么樣的企業(yè)、不留什么樣的企業(yè)而不是留什么產(chǎn)業(yè)、不留什么產(chǎn)業(yè)。這是典型的協(xié)調(diào)案例，政府并沒有花什么錢，但政府通過和企業(yè)溝通形成了一致的方向，從而讓大家朝共同的方向發(fā)展。 與此同時，還要注意提升產(chǎn)業(yè)政策的精細(xì)化程度。中國產(chǎn)業(yè)政策眾多，但問題在于精細(xì)度不夠。以補(bǔ)貼政策為例，一篇發(fā)表于1988年的論文闡述了政府補(bǔ)貼的邏輯，即當(dāng)企業(yè)私人收益高于企業(yè)私人成本的話，即使社會收益再高也不應(yīng)當(dāng)給與補(bǔ)貼。以蘋果公司為例，由于其私人收益高于私人成本，在這種情況下，美國政府即使不給補(bǔ)貼公司依然愿意研發(fā)，因此美國政府給與蘋果公司的補(bǔ)貼較少。反觀中國的補(bǔ)貼，其本質(zhì)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看更是獎勵。產(chǎn)業(yè)政策精細(xì)化的重要方向應(yīng)該是讓每個產(chǎn)業(yè)政策都回到它最能發(fā)揮作用的位置上去，發(fā)揮它最主要的功能，而不是一邊倒。比如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼政策效果不好，就提出將來的所有產(chǎn)業(yè)都實(shí)行產(chǎn)業(yè)投資基金，而一提及產(chǎn)業(yè)投資基金，就以以色列為例，這樣的產(chǎn)業(yè)政策是不夠精細(xì)化的。 由于多邊規(guī)則的約束，將來產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)。現(xiàn)下產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)調(diào)更多是通過部級之間的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)的，然而只有部級協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的協(xié)調(diào)很難從根本上解決。因此我們呼吁建立一個產(chǎn)業(yè)政策委員會，履行包括產(chǎn)業(yè)安全管理，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的職能，同時把它放在國家層面的職能機(jī)構(gòu)來解決。此外，值得注意的一點(diǎn)是多邊規(guī)則約束下的產(chǎn)業(yè)政策，目前WTO不斷改革，新的多邊體系將會建立，產(chǎn)業(yè)政策也會面臨很多的約束。因此產(chǎn)業(yè)政策不僅要符合國際規(guī)則，同時還要學(xué)會靈活規(guī)避國家規(guī)則。以日本為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，日本政府給企業(yè)的直接補(bǔ)貼是比較少，更多的是政府補(bǔ)貼企業(yè)的院所，進(jìn)而院所補(bǔ)貼企業(yè)，這樣一來就規(guī)避了WTO的約束。最后，還應(yīng)當(dāng)重視制造業(yè)的創(chuàng)新體系。20世紀(jì)70年代以后韓國由以補(bǔ)貼為主的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新體系為主的產(chǎn)業(yè)政策，制造業(yè)創(chuàng)新體系對于制造業(yè)的支撐能力會發(fā)揮越來越重要的作用。制造業(yè)創(chuàng)新體系應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面，一個是研究型大學(xué)對產(chǎn)業(yè)的支撐；二是應(yīng)當(dāng)有國家實(shí)驗(yàn)室，當(dāng)前中國的國家實(shí)驗(yàn)室其實(shí)是缺失的，因?yàn)閲覍?shí)驗(yàn)室完全依托大學(xué)，兩塊牌子，一批人馬，這樣會導(dǎo)致效率的損失。在大學(xué)之外還應(yīng)當(dāng)建國家實(shí)驗(yàn)室的原因在于大學(xué)都是分學(xué)科的，導(dǎo)致它們的科研項目都很小，而國家實(shí)驗(yàn)室應(yīng)該做跨學(xué)科的大規(guī)模投入的東西；三是共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，目前共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)還存在諸如主體缺失和一些治理問題；四是技術(shù)擴(kuò)散機(jī)構(gòu)和服務(wù)。目前上述四類機(jī)構(gòu)中國似乎都存在，然而這些機(jī)構(gòu)的機(jī)制是存在問題。以大學(xué)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為例，雖然現(xiàn)在都在實(shí)行科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，然而科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化依然不夠。問題在于哪里呢？是對科研人員激勵力度不夠大嗎？對比中美的數(shù)據(jù)，中國科技成果轉(zhuǎn)化法要求大學(xué)獲得收入的最低比例是50%，在現(xiàn)實(shí)實(shí)施過程中，大學(xué)獲得收入的占比甚至達(dá)到90%。而美國研究型大學(xué)的教授可以從聯(lián)邦資助的知識產(chǎn)權(quán)許可里拿到的收入是扣除掉管理費(fèi)以后的1/3。這一力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于中國的。所以中國實(shí)際上的問題不是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的力度不夠大，而是沒有放開體制，同時在政策上的激勵過強(qiáng)，導(dǎo)致大學(xué)老師過度投入到商業(yè)化的激勵中。共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)的體制同樣存在問題，中國建立了很多的共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，大致分為兩類，一類以龍頭企業(yè)牽頭，這類研發(fā)機(jī)構(gòu)效率很高，但很難解決工藝性的問題。另一類是純政府主導(dǎo)的共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)工藝性很強(qiáng)，但效率很低。對于這些問題，國際上有相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則值得我們借鑒。 最后，值得強(qiáng)調(diào)的是，希望通過產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整以及制造業(yè)創(chuàng)新體系的完善，使得“十四五”期間或者未來更長時間，在2035年甚至2050年回頭看中國制造業(yè)的時候，中國制造業(yè)不僅僅只是吸收別人的技術(shù)，而是為全世界貢獻(xiàn)新的制造業(yè)崛起的模式。
